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失业奇高、钞票变毛:莫迪为何还能走上神坛?|文化纵横


发布日期:2024-06-08 00:04    点击次数:201


✪ Pranab Bardhan

(美)加州大学伯克利分校

✪ 李半田, 谈行藏(译)

欧亚系统科学研究会

【导读】

6月5日,印度大选结果出炉,莫迪领导的印人党对比2019年选举,失票明显,虽然仍可在印人党联盟的支持下成功组阁,但结果远未达民调预期,也失去了议会席位多数的地位。同时,印度股票市场大跌,一定程度表达出社会对改革预期破灭的不满。作为国际媒体和印度舆论口中的“明日之星”,莫迪和印人党领导下的印度究竟埋有哪些隐患,导致了今天的结果?

印度著名发展经济学家普兰纳布·巴德汉在本文指出,在“新印度”愿景笼罩下,印度经济的发展根基极不牢固。印度的长期发展面临基础设施不足、教育和职业培训不足、公共卫生条件落后以及环境消耗过度四个主要障碍。印度饱含矛盾的政治经济结构则难以克服这些问题。首先是国家能力不足。组织能力、技术能力、财政能力和政治能力四个方面的缺陷,使政府部门难以提供有效的公共物品。其次是充满矛盾的联邦结构。莫迪政府的强势破坏了地方自治,但是在国家能力不足的情况下,这种强势集权反而削弱了地方运转的效率。在这些结构性因素制衡以及政府的短视下,印度未能适时推动对经济发展至关重要的经济结构性转型,亦即推动经济从低技能劳动密集性产业向更高端的制造业转型。转型失败的结果是就业增长的急剧放缓,人口红利如今成为“定时炸弹”。

印度的故事表明,发展中国家有可能陷入一种有增长而无发展的状况中。经济“寡头化”以及急剧增长的财富不平等,反过来伤害了经济长期发展的根基。尽管印度存在这些问题,但是印人党通过政府项目宣传和宗教民族叙事的合法化策略,屡屡赢得选举。然而,合法化需要实际治理绩效来加以支撑,本次选举中最引人注目的失业和通货膨胀问题,以及印人党意料之外的相对失利,就是一个警钟。

本文转自“欧亚系统科学研究会”,原刊于New Left Review,仅代表作者观点,供读者参考。

“新”印度:政治经济诊断(上)

《印度宪法》序言中即声明了,国家的坚定目标是:由印度人民建立一个“社会主义的、世俗的、民主共和国”。今天,在这个国家独立75周年之际,它显然既不社会主义,也不世俗化——甚至可以说是不民主的。本报告将回顾过去几十年间印度政治经济的发展大势,但目的不在于不厌其详地描述印度的经济发展状况,而是要分析印度经济发展面临的主要障碍,以及这些障碍与印度政府的失败之间有何联系。报告将从三个方面来分析印度的“治理有效性”(governance effectiveness):公共资源;国家能力;中央集权的联邦结构,以及与之相伴的地方政府的软弱无力。报告将讨论私营经济的发展情况:首先聚焦于印度未能给年轻劳动力创造足够的生产性就业岗位,且劳动力与资本谈判的能力不断降低的巨大政治失败;然后,继续讨论印度经济发展的不平衡是如何滋养了日益拉美化的裙带寡头资本主义;最后,揭示这一过程是如何通过“为穷人提供有限的福利”和“以扼杀民主进程来保证自我延续的多数民族主义”的综合作用,来实现合法化的。

▍印度发展的四大障碍

自独立以来,印度在国民收入、预期寿命、扫盲、交通、公路网、通信和经济一体化等方面取得了巨大进展,私营企业充满活力,技术在不断进步——特别是国民身份认证和支付系统的数字化——普遍的社会觉醒和其他社会经济指标的上升趋势也都非常活跃。但不可否认的是,印度仍有相当大的潜力未能得到充分发掘。按照传统的计算方法,21世纪初印度经济发展态势非常强劲,尽管这种态势自2010年以来的十年间有所下降,但增长依然是印度经济的基本面:人口中多数是年轻人,他们在各个领域发扬蓬勃的企业家精神,以惊人的速度实现着印度道路、移动通信和数字技术的互联互通。

然而,重大的结构性和体制性问题正在阻碍这些增长基本面的充分实现。聚焦于长期发展,可以发现以下问题:

(一)基础设施

近几十年以来,印度经济一直受到基础设施(铁路、公路、电力、灌溉、港口、机场等)严重赤字的负面影响。尽管近年来有所改善,但与保持总体经济稳健增长的需求仍相距甚远,更不用说与在基建方面取得耀眼成就的中国相比了。物流不畅和基础设施陈旧使得印度商品在世界市场上缺乏竞争力。长期以来,公共预算一直用于补贴、工资和偿还外债,留给基础设施投资的资金相对较少。最能说明问题的是,中央政府的财政赤字绝大多数是收入赤字(约70%),这是公共投资能力萎缩的另一个指标。尽管基础设施公共投资赤字在一段时期内得到了政府和社会资本合作(PPP)的补充,但经营管理不善、债券比率高、监管不透明、贪腐和任人唯亲等问题依然存在,公共银行账目上的不良贷款堆积如山,贷款方则往往是骗子、银行家和政客勾结设立的。

(二)教育和职业培训

中学教育是许多非农工作的最低标准,而绝大多数来自贫困家庭的孩子未进中学或毕业之前就辍学了(特别是女孩);新冠疫情对人力资本造成的巨大损害未得到必要的补救;基础教育和高等教育的质量十分堪忧,它们甚至不足以支持受教育者从事某些体力劳动;职业培训和技能培养方面的规定非常匮乏(特别是对农村和小城镇青年而言),引导就业上更是无力。在一个所谓“劳动力过剩”的国家,现在许多印度工厂和企业都严重缺乏可就业的劳动力。

(三)健康和公共卫生

新冠疫情证明印度在公共卫生和环境卫生问题上,存在长期、重大的社会和组织失败,甚至落后于许多非洲国家。近年来,印度掀起了声势浩大的“厕所革命”(译注:莫迪政府在2014年发起了“清洁印度”运动,也称“厕所革命”。该运动分为两部分,由印度饮用水和环境卫生部负责“乡村清洁印度运动”,由印度住房与城市事务部负责“城市清洁印度运动”),但公共厕所利用率低、应对公共卫生问题(如儿童发育不良)收效甚微等问题始终难以解决,这些失败也使得印度的公共卫生负担居高不下,生产率相应较低。

(四)环境恶化

这一直是印度经济增长的主要阻力。《2014年联合国人类发展报告》指出,印度自然资源的年度损耗(自然资本折旧)占国内生产总值的比例为每年近5%(与国内生产总值增长率本身差别不大),而巴西为3.6%,哥斯达黎加为0.1%。在耶鲁大学环境绩效指数中,印度是180个国家中最低的。根据iQAir的数据,全球20个空气污染最严重的城市中有15个在印度。特别是在北部,4.8亿人呼吸空气的污染程度比世界其他地方高十倍,估计每年造成170万人死亡。一场灾难性的水危机也正在迫近。印度是全球最大的地下水使用国,抽取的地下水超过了随后两个最大使用国(中美)的总和。旁遮普、哈里亚纳和安得拉邦部分地区的地下水位下降了数千英尺;人工蓄水池、水井和小河流正在完全干涸。荒漠化和土地盐碱化严重。至于脱碳,印度约70%的能源供应仍来自煤炭,煤炭获得的补贴远远高于可再生能源。尽管近年来对可再生能源的投资大幅增加,但化石燃料的总投资仍然比可再生能源多得多。

▍能力低下的官僚机构

所有这些问题——基础设施、教育、公共卫生、环境——都涉及政府在提供公共产品和服务方面的有效性问题,而印度政府的有效性非常低。这点可以从四种相互关联的国家能力——组织能力、技术能力、财政能力和政治能力——来进行分析。

一个国家的组织能力因国家职能的类型而异。印度政府在管理规模大、频次低且有时间限制的活动方面展现了非凡的能力,例如:世界规模最大的选举;世界第二大规模人口普查(译注:2022年3月4日中午12点,印度人口规模达到了14.1565亿,超过中国的14.126亿,成为世界第一人口大国);全球最大的某些宗教节日。但在诸如进行成本-效益定价和分配电力等必要的持续工作中,其能力非常差。这在一定程度上是因为当地的政治考虑干扰了从一个庞大且政治敏感的客户群体中收回(或收回不足)成本等事项。在这方面,组织能力和政治能力相互关联。

就结构而言,印度政府的组织能力低下也与绩效激励不足有关。晋升更多的是基于资历而不是业绩。频繁且可操纵的权力交接,让官员们受到政治主导们的严格控制。对于下层官员来说,接受培训和获得专门知识远不如投资政治关系来得实在。此外,激励机制也存在内在扭曲:作为一名公务员,表现出色不会得到多少奖励;但如果你真的作了错误决定——或者正确但有风险的决定没有奏效,而有人从中受益,就极可能招来腐败调查。尽管你最终免除责任,也要承受骚扰和名誉损失。这会让你更可能选择不作为,或者做出安全但平庸的选择。

公职人员也可以利用其垄断地位来达到腐败的目的——作为公共服务的唯一提供者,他们为理应提供的服务索贿;甚至因渎职而获利(比如在走私、逃税或污染问题上视而不见)。国家行政机关里,许多政客主要关注的是调职和任命,尤其是那些“厚租金”(rent-thick)的职位。即使不涉及分成(rent-sharing),调任到不受欢迎的地方的威胁,以及退休后工作的诱惑,都是让中央和地方政府官员屈从的主要政治武器。由于缺乏对公共服务的正规监管,旷职现象十分猖獗。很多时候,老师都不到学校上课,或者是在出现时利用职务为私立学校招生,同样的,公立医院的医生也为私人医院招揽病人。

在公共项目审查或社会项目对预期受益者的分发监控方面,国家的技术能力尤为重要。信息技术已经大大扩展了这里的可能性领域。例如公共就业和养老金计划中通过生物识别智能卡直接支付的新系统,提供了更快、更可预测和更少腐败的支付过程,而不会对方案执行产生不利影响。

然而技术实施的最后一英里也出现失误的故事也有许多。正如一些非政府组织指出的那样,公共食品分发项目的中央身份数据存储库案例(译注:Aadhaar authentication是一个集中的数据库,参与验证Aadhaar持卡人提供的生物识别、人口统计和其他相关详细信息)中,许多难获认证的穷人被剥夺了获得食物的机会。与此同时,国家不断增长的技术和数据收集能力也增强了其监控的权力。莫迪政府毫不犹豫地利用这一能力打击潜在的公民社会反对派,并将旧殖民法律武器化。

印度政府的财政能力极其薄弱,印度政府本身规模相对较小。2019年至2020年,税收占印度GDP的比例仅为17%,这对于一个民主国家来说异常低。这又导致印度公务员人数相对人口规模而言非常低,很多已设公职缺乏资金支持。2014年,印度每千人中公职人员数量不到美国的一半,相较于欧洲就更少了。但是,并非所有空缺都是由于资金问题。由于现行的行政体系负担过重且效率低下,因此当选民有所抱怨和不满时,政客们就将这归咎于功能紊乱的行政体系,这反过来又助长了这种依恃主义体系(clientelist system)的延续。在这种体系中,民众无法得到本应由政客们提供的额公共服务,而政客们则通过提供特别优待来换取选票。

国家财政赤字是一个关键问题。印度的公共财政状况极为糟糕,近几年(新冠疫情爆发之前)印度中央政府借贷总额的近70%被用于为经常性支出,其中大部分是工资和偿债,这对扩大资本性支出产生了明显的负面影响。新冠疫情造成了大量劳动力工资降低甚至失业,特别是城市非正规部门,事实证明,印度政府在提供救济服务方面是世界上最吝啬的政府之一,原因之一便是巨额财政赤字,和(过度)关注自身国际信用评级。

印度税收与GDP之比特别低的一个原因是其庞大的非正式部门,该部门雇佣了近四分之三的非农业职员,这群人不在征税范围内。即使是在正规部门,印度的个人长期资本利得税率远低于巴西、中国和南非;大约60%的长期资本收益属于那些年收入超过1000万卢比的人。从个人所得税中扣除投资所得也对富人有利。尽管近几十年来富人的资产持有量和亿万富翁的数量急剧增加,但财富税和遗产税依然为零。间接税占财政总收入的比重不断上升,社会效应不断递减。富裕阶层享受的免税、优惠和无端补贴占据印度GDP的约8%。为了安抚“中产阶级”,印度在2019年将所得税起征点提高了一倍,这更使得印度本已很小的所得税税基进一步萎缩。2019年9月,莫迪政府大幅降低了企业所得税率,这导致税收骤降至接近卫生预算总额的一半。最后,国家的经济能力受到富人不成比例的政治影响力和游说力量的限制——这引出了国家政治能力的问题。

国家政治能力要求政府有能力抵抗来自利益集团的压力并对长期目标维持可信承诺。长期以来,印度一直无法减少对化肥和能源的巨额补贴,更不用说对最大的收入来源农业的零税收政策。这清楚地表明,面对富农和化肥公司的既得利益,印度的政治能力薄弱(有证据表明,在印度最大的地方邦北方邦,公共设施的电力传输损耗——主要是由盗窃造成的——在邦议会选举前急剧上升)。同样,对资本和财富征税能力的欠缺表明,与富人相比,印度政府政治能力薄弱。

官员阶级,包括高级政治家和官僚,形成了另一个既得利益集团。印度许多公共部门企业效率低下的一个原因是,政客和官员紧握权力不放,任人唯亲,贪腐成风,拒绝让企业在管理上拥有任何真正的自主权。自1990年代经济自由化以来,公共部门的地位有所下降,但是与中国相比,印度公共部门企业的商业化一直相当肤浅,它们在很大程度上仍受相关部门的控制。即使在私营部门,官员对监管机构的控制也助长了垄断和效率低下。这些机构通常堆满了退休官员,他们尊重政治领导的意愿,不搞破坏,对需要管理的事务放任自流,也通常缺乏专业知识和良好管理策略(专家的横向任命往往会受到整个官僚机构的全力反对)。近年来,监管机构数量激增,但其一般结果就是用类似的死板程序给官僚主义层层加码。大多数监管机构都没有惩罚违规行为的权力,也没有财务和聘用自主权。大部分官僚机构、调查机构(如中央调查局、执法局、国家调查局)和警察系统都高度政治化,经常故意使自己无法服从执政党。

▍充满矛盾的联邦结构

即使在中央政府运作良好的地区,地方政府的效率也很低。主要原因有两个:一是政府计划实施的主要障碍在印度社会根深蒂固,例如,传统的性别或种姓规范往往严重限制了旨在改善妇女或低种姓人群的发展计划在基层实施。在这里,国家能力的失败实际上反映了地方社会的失败。另一个原因与印度联邦结构的过度集权有关,自印度建国以来,这种集权就开始抑制地方的效率。

具体来说:在制宪者的心目中有两种相互矛盾的考虑。第一,印度社会和经济的很大一部分都是农村的、多样化的、非正式的。因此,权力下放显然是一条民主之路,它符合这个幅员辽阔的国家希望民众享有自治权并拥有信息获取能力的愿望。此外,制定者担心地方社会存在严重的不平等和不公正,受压迫者可能需要中央权力干预以获得救助。最重要的是,各邦分治的直接背景和与其相关的暴力事件让制宪者们警惕着离心力和分裂倾向。因此,他们试图加强中央政府对地区各州的权力,其程度对联邦国家来说是极不寻常的。在印度,中央政府有权临时接管地方邦政府,重新定义和调整地方邦,与邦建立“并行”的(concurrent)司法管辖权,并行使范围广阔的“剩余”(residual)权力和紧急权力。最具弹性的财政收入来源通常由中央政府定义,因此各邦在财政上永远依赖中央政府。如今,尽管各邦承担了中央政府总支出的60%,但它们平均仅获得40%的财政收入,在印度北部人口稠密的贫穷邦就更少了,而这些邦的借贷则需要得到中央的批准。

围绕这种纵向财政失衡的政治和经济紧张关系一直是印度联邦制的一个特点。1990-2010年期间,随着新兴的地区性政党开始在中央联合政府中发挥重要作用,印度联邦主义安排失衡得到了部分纠正,但这些纠正没有被制度化,所以后续政府可以轻易改变它们,2014年莫迪领导的印度人民党就开始了一党专政。印人党有明确的意识形态,即单一强势领导之下的国家统一和文化同一。尽管其选举策略依赖于微观管理与各地区种姓和次种姓的内部联盟网络,但一旦选举结束,政府就会将所有权力集中在总理办公室,因此即使是印人党统治的邦政府也没有太多的自主权力。

在非印人党主导的邦,莫迪政府以各种其他方式破坏地方自治。第一,以国家安全为名,单方面取消了本已被严重削弱的自治权,原本的查谟和克什米尔邦本应获得该项赋权,却被印度分裂成了两个由中央管理的地区(译注:2019年8月5日,莫迪政府宣布决定废除查谟和克什米尔邦的自治权,并将其拆分为查谟和克什米尔邦和拉达克两部分)。中央政府还接管了相当一部分边境邦的管辖权,并将它们置于边境安全部队(BSF)管辖之下。在其中许多邦,军队根据《武装部队特别权力法》(Armed Forces Special Powers Act)拥有广泛和任意的行动许可。